Un droit conçu pour protéger,
sollicité pour transmettre.
Le régime français du domaine public mobilier obéit à une logique de conservation. Les biens culturels qui le composent sont, par construction, inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. Le législateur de 1995 et de 2004, en consolidant ce régime au sein du Code général de la propriété des personnes publiques, a entendu doter la collectivité d'un outil de protection robuste. Cet outil a fait la preuve de son efficacité défensive.
Il n'avait pas été pensé pour ce qu'on lui demande aujourd'hui. La trajectoire amorcée depuis 2020, qui a vu la France transférer aux États bénéficiaires plusieurs œuvres significatives, parmi lesquelles les vingt-six pièces du Trésor de Béhanzin à la République du Bénin et le sabre dit d'El Hadj Omar Tall à la République du Sénégal, suppose un mouvement inverse. Il faut sortir un bien du domaine public pour le transférer à un autre État. Le droit français ne le permet pas par voie ordinaire.
Le législateur a donc procédé au cas par cas. Une loi spéciale en décembre 2020, une autre en décembre 2023 pour les restes humains. Une troisième en juillet 2023 pour les biens spoliés pendant l'Occupation. À chaque opération, son texte. À chaque texte, ses débats, son calendrier parlementaire, ses arbitrages politiques.
Ce que cette méthode produit
Du point de vue de l'État français, le procédé est tenable. Il garantit le contrôle parlementaire sur chaque opération, préserve la souveraineté législative et laisse au pouvoir exécutif la maîtrise du calendrier. Trois qualités précieuses sur un sujet politiquement sensible.
Du point de vue des États bénéficiaires et des institutions partenaires, le procédé produit autre chose. Une imprévisibilité structurelle. Aucune restitution n'est acquise tant que le texte n'a pas été voté. Les négociations engagées en amont peuvent se trouver, à tout moment, suspendues par un report parlementaire ou par un changement de majorité. Le travail muséographique et logistique, qui réclame plusieurs années, est conduit sous une condition résolutoire constante.
Ce déséquilibre n'est pas seulement gênant. Il est contre-productif. Une partie de la valeur politique de la restitution réside dans la fiabilité du processus. Or l'engagement diplomatique précède d'années le transfert effectif. La distance entre la promesse et l'exécution, qui se mesure parfois en mandats présidentiels, érode la portée du geste.
La restitution, acte juridique sui generis.
Une part des difficultés tient à la qualification juridique de l'opération. La doctrine et le débat public ont tour à tour rapproché la restitution de figures connues : la donation entre États, la dévolution successorale, la régularisation d'une appropriation contestée, la reconnaissance d'un droit antérieur. Chaque rapprochement éclaire une dimension du geste. Aucun n'en épuise la nature.
Ce que la restitution n'est pas
Elle n'est pas une expropriation de la collectivité publique française, parce qu'il n'y a pas, en droit interne, de partie expropriante. La décision est volontaire et procède de l'État lui-même.
Elle n'est pas davantage une donation diplomatique, au sens où la jurisprudence administrative l'a parfois reconnue. La donation suppose un don gratuit consenti pour des motifs de courtoisie internationale. La restitution, elle, est portée par un raisonnement de fond sur la légitimité de la détention.
Elle n'est pas non plus une simple cession amiable. Le bien sort du domaine public sans contrepartie financière, dans un cadre où la valeur économique du transfert n'est pas l'enjeu. Y voir une cession revient à manquer l'objet.
Ce qu'elle est
La restitution est un acte composite, qui articule trois temporalités juridiques distinctes. Chacune réclame ses outils.
Premier temps : la décision politique. L'État français reconnaît que la détention d'un bien, jusque-là régulière, doit cesser. Cette reconnaissance est le ressort initial. Elle prend la forme d'un engagement, presque toujours bilatéral, par lequel deux États s'accordent sur le principe et sur les contours du transfert. C'est le moment des conventions intergouvernementales et des déclarations conjointes.
Deuxième temps : le déclassement administratif. Pour que le transfert soit juridiquement possible, le bien doit cesser d'appartenir au domaine public français. C'est le moment proprement juridique de l'opération. Dans le cadre actuel, il requiert l'intervention du législateur. Ce moment, s'il était mieux outillé, pourrait être conduit avec une plus grande régularité.
Troisième temps : le transfert effectif. Une fois le bien sorti du domaine public, il faut organiser sa remise matérielle, son entrée dans le patrimoine de l'État bénéficiaire, sa conservation, son éventuelle exposition. Ce moment, le plus visible, est aussi celui où les enjeux muséographiques, logistiques et techniques prennent le pas sur le droit. Mais il ne peut être conduit sereinement que si les deux premiers ont été stabilisés.
Cette lecture en trois temps n'est pas une coquetterie de doctrine. Elle a une portée pratique. Elle indique, pour chaque temporalité, le bon outil. Et elle révèle que le maillon faible du dispositif actuel n'est ni la décision politique, qui se prend, ni le transfert effectif, qui se réalise, mais le déclassement, qui se construit chaque fois comme s'il était inédit.
Trois pistes pour un cadre opératoire stable.
Les pistes qui suivent ne prétendent pas trancher le débat juridique sur la nature de la restitution. Elles proposent, en deçà, une méthode d'exécution. Leur ambition est mesurée : permettre à l'État français de tenir ses engagements dans des délais lisibles, sans renoncer au contrôle politique des opérations.
Une loi-cadre de procédure
Plutôt que de voter une loi spéciale à chaque restitution, le Parlement pourrait adopter une loi-cadre fixant la procédure applicable à toute sortie du domaine public à fin de transfert à un État étranger. Cette loi ne préempterait aucune décision politique. Elle se bornerait à fixer les étapes : avis d'une commission scientifique, accord intergouvernemental préalable, décret de déclassement motivé, formalités de transfert.
Chaque restitution resterait ainsi soumise à un acte politique de l'exécutif, susceptible de contrôle parlementaire dans les conditions du droit commun. Mais la matrice procédurale serait stable et opposable, à la France comme à ses partenaires.
Une convention-type intergouvernementale
Les conventions bilatérales conclues à ce jour ont été rédigées chacune dans son contexte, avec ses solutions propres. Ce sur-mesure est une qualité. Il est aussi un facteur d'imprévisibilité pour les États partenaires, qui ne savent pas, en engageant les négociations, vers quel cadre elles aboutiront.
Une convention-type, élaborée par la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères en concertation avec le ministère de la Culture, pourrait offrir une grille de référence. Elle traiterait des clauses de transfert de propriété, des engagements de conservation, des modalités de coopération scientifique post-transfert, de la traçabilité documentaire et des conditions de circulation ultérieure du bien.
Cette convention-type ne s'imposerait pas. Elle servirait de point de départ négociable, ce qui est, en pratique, un puissant accélérateur.
Un dispositif de suivi post-transfert
La restitution n'est pas un solde de tout compte. Elle ouvre, au contraire, une relation continue entre l'État de provenance et l'État bénéficiaire : formation des conservateurs, prêts longs, expositions communes, restaurations partagées, échanges scientifiques. Cette relation est aujourd'hui conduite, mais sans cadre juridique pérenne.
Un instrument dédié, qu'on pourrait appeler protocole de coopération patrimoniale, pourrait être systématiquement annexé à toute convention de restitution. Il fixerait, pour une durée renouvelable, les engagements réciproques des deux États en matière de conservation, de circulation et de programmation.
Ce protocole transformerait la restitution en relation de longue durée, ce qu'elle est en fait, et lui donnerait sa pleine portée politique.
Ces trois pistes sont indépendantes. Elles peuvent être adoptées séparément. Ensemble, elles dessinent un dispositif cohérent : un cadre législatif stable, un instrument bilatéral lisible, un mécanisme de suivi durable. Aucune ne touche au fond du débat. Toutes en facilitent la mise en œuvre.