Un droit conçu pour protéger,
sollicité pour transmettre.

Le régime français du domaine public mobilier obéit à une logique de conservation. Les biens culturels qui le composent sont, par construction, inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. Le législateur de 1995 et de 2004, en consolidant ce régime au sein du Code général de la propriété des personnes publiques, a entendu doter la collectivité d’un outil de protection robuste. Cet outil a fait la preuve de son efficacité défensive.

Il n’avait pas été pensé pour ce qu’on lui a demandé à partir de 2020. La trajectoire amorcée cette année-là, qui a vu la France transférer à des États bénéficiaires plusieurs œuvres significatives, parmi lesquelles les vingt-six pièces du Trésor de Béhanzin à la République du Bénin et le sabre dit d’El Hadj Omar Tall à la République du Sénégal, supposait un mouvement inverse : sortir un bien du domaine public pour le transférer à un autre État. Le droit commun n’offrait pas de voie générale pour le faire.

Le législateur a donc procédé au cas par cas. Une loi spéciale en décembre 2020, une autre en décembre 2023 pour les restes humains. Une troisième en juillet 2023 pour les biens spoliés pendant l’Occupation. À chaque opération, son texte. À chaque texte, ses débats, son calendrier parlementaire, ses arbitrages politiques.

Ce que cette méthode produisait

Du point de vue de l’État français, le procédé était tenable. Il garantissait le contrôle parlementaire sur chaque opération, préservait la souveraineté législative et laissait au pouvoir exécutif la maîtrise du calendrier. Trois qualités précieuses sur un sujet politiquement sensible.

Du point de vue des États bénéficiaires et des institutions partenaires, le procédé produisait autre chose. Une imprévisibilité structurelle. Aucune restitution n’était acquise tant que le texte n’avait pas été voté. Les négociations engagées en amont pouvaient se trouver, à tout moment, suspendues par un report parlementaire ou par un changement de majorité. Le travail muséographique et logistique, qui réclame plusieurs années, était conduit sous une condition résolutoire constante.

Ce déséquilibre n’était pas seulement gênant. Il était contre-productif. Une part de la valeur politique de la restitution réside dans la fiabilité du processus. Or l’engagement diplomatique précède de plusieurs années le transfert effectif. La distance entre la promesse et l’exécution, qui se mesurait parfois en mandats présidentiels, érodait la portée du geste. C’est à cette fragilité que la loi du 9 mai 2026 a entendu répondre.

De la loi d’espèce au régime général.

La loi du 9 mai 2026 a substitué à cette succession de textes une voie unique. Elle inscrit dans le code du patrimoine une section nouvelle, consacrée aux biens culturels ayant fait l’objet d’une appropriation illicite (articles L. 115-10 à L. 115-16). Ce qui relevait, à chaque opération, d’une décision parlementaire ad hoc relève désormais d’un régime permanent. La restitution cesse d’être une exception négociée pour devenir une procédure réglée.

Le procédé retenu est une dérogation, non une rupture. Le principe d’inaliénabilité du domaine public demeure ; la loi y déroge pour une catégorie précise de biens, ceux qui répondent aux critères qu’elle fixe, et pour ce seul objet (article L. 115-10, renvoyant à l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques). Le législateur a mesuré ce qu’il faisait. Le droit commun du déclassement, tel qu’il s’appliquait aux collections des musées de France, supposait qu’un bien eût perdu son intérêt public pour quitter les collections. La restitution demande l’inverse : elle porte sur des pièces éminentes, dont la valeur n’est pas en cause. Il fallait, pour les laisser partir sans nier leur importance, un fondement que le droit existant ne pouvait offrir.

Ce que la loi transfère

Le mécanisme tient en un acte. La sortie du domaine public est prononcée par décret en Conseil d’État (article L. 115-14), au terme d’une instruction confiée à un comité scientifique constitué avec l’État demandeur, dont le rapport est rendu public, puis soumise à l’avis public et motivé d’une commission nationale de restitution adossée au Haut Conseil des musées de France (articles L. 115-13 et L. 430-1-1). Mais le décret ne se borne pas à déclasser. Il emporte le transfert : quel qu’en ait été le propriétaire initial, la propriété du bien est transférée à l’État demandeur (article L. 115-10). La loi règle ainsi, d’un même mouvement et en droit interne, la sortie du patrimoine public français et le passage de propriété.

Ce point mérite d’être retenu, car il déplace la question. Une fois la loi appliquée, le bien a quitté la France et appartient à l’État qui l’a demandé. Le droit interne a fait tout ce qu’il pouvait faire seul.

Ce que la loi borne

Le régime est précis, donc circonscrit. La restitution ne peut porter que sur un bien provenant du territoire actuel de l’État demandeur, dont une appropriation illicite est établie ou présumée par des indices sérieux, précis et concordants, et survenue entre le 20 novembre 1815 et le 23 avril 1972 (article L. 115-11). Hors de cette fenêtre, le dispositif ne s’applique pas. Les biens issus de partages de fouilles archéologiques et certaines prises militaires en sont par ailleurs expressément écartés (article L. 115-11).

La demande, enfin, est réservée à un État. La loi reconnaît qu’il peut agir au nom d’un groupe humain qui demeure présent sur son territoire (article L. 115-10) : la dimension des peuples n’est donc pas ignorée. Mais elle passe par la médiation d’un État. Un groupe qui n’en dispose pas, ou que le sien ne représente pas, reste sans voie propre.

Reste ce que la loi nomme sans l’organiser. Elle charge le Gouvernement de favoriser le développement d’une coopération culturelle, scientifique et muséographique renforcée entre la France et les États demandeurs (article 1er, IV). L’intention est posée. Les instruments, eux, ne le sont pas. Le texte sait sortir un bien et le transférer ; il ne dit rien de ce qui se noue, autour de ce transfert, entre les deux États et dans la durée.

La restitution, un acte composite à l’ère du cadre.

Le cadre une fois posé, la nature de l’opération mérite d’être reprise, car elle commande la suite. La restitution n’entre proprement dans aucune des catégories que le droit connaît. Elle n’est pas une expropriation : nulle partie expropriante, la décision procède de l’État lui-même. Elle n’est pas une donation diplomatique : elle ne tient pas à la courtoisie entre États mais à un raisonnement sur la légitimité de la détention. Elle n’est pas une cession : le bien part sans contrepartie, la valeur économique n’étant pas l’enjeu. Elle reste donc sui generis, mais elle n’est plus un acte sans cadre : la loi du 9 mai l’a inscrite dans un régime propre (articles L. 115-10 à L. 115-16).

Cet acte se décompose en trois temps, et c’est cette décomposition, plus que toute qualification, qui éclaire ce qui reste à faire.

Le premier temps est politique. L’État français reconnaît que la détention d’un bien, jusque-là régulière, doit cesser. Cette reconnaissance se noue presque toujours entre deux États, par lesquels s’accordent le principe et les contours du transfert. La loi ne l’a pas modifié : il demeure le ressort initial, et il demeure bilatéral.

Le deuxième temps est juridique. C’est celui par lequel le bien quitte le domaine public français. Hier, il se construisait à chaque fois comme s’il était inédit, par une loi d’espèce dont il fallait, à chaque opération, recommencer le parcours. C’était le point fragile du dispositif. La loi du 9 mai a porté son effort exactement là : le déclassement relève désormais d’un décret en Conseil d’État, au terme d’une procédure stable, et le transfert de propriété en résulte au titre de l’article L. 115-10. Ce qui était le maillon faible est devenu le maillon réglé.

Le troisième temps est matériel et relationnel. Le bien sorti du domaine public et devenu propriété de l’État demandeur, il faut organiser sa remise, son entrée dans un patrimoine, sa conservation, sa vie. C’est le temps le plus visible, et c’est désormais le moins outillé. Car il ne dépend plus de la France seule : il engage deux États, dans la durée, sur ce que devient le bien et sur ce que sa restitution ouvre entre eux. Le droit interne n’a pas prise sur cette part. La loi le pressent, qui invite le Gouvernement à favoriser une coopération renforcée (article 1er, IV) ; mais elle s’arrête à l’invitation.

Le centre de gravité s’est ainsi déplacé. Tant que le cadre manquait, toute l’attention se portait sur le déclassement. Le cadre venu, la difficulté glisse vers l’aval, vers ce qui se joue une fois le bien parti. C’est là que se situent désormais les vraies questions, et c’est là que le droit français, ayant fait sa part, laisse la place à d’autres instruments.

Ce que la loi laisse aux États.

La loi a réglé ce qui relevait du droit français. Elle n’a pas réglé, parce qu’elle ne le pouvait pas seule, ce qui relève de l’accord entre deux États. Un transfert de propriété énonce un résultat ; il ne dit rien des conditions dans lesquelles il s’accomplit, ni de ce qu’il engage. Ces conditions se règlent ailleurs, dans la convention que la France et l’État demandeur concluent autour de la restitution.

Les accords passés à ce jour ont été rédigés chacun dans son contexte, avec ses solutions propres. Leur équilibre procède, dans chaque cas, des termes mêmes de la négociation. Il est aussi une source d’incertitude pour l’État partenaire, qui engage des négociations sans savoir vers quel équilibre elles le conduiront. Une convention de référence, à valeur non contraignante, lèverait cette incertitude. Elle ne s’imposerait pas : elle offrirait un point de départ négociable, ce qui est, en matière diplomatique, un accélérateur considérable.

Ce qu’un tel instrument a vocation à porter tient en quelques objets, tous absents du texte de loi : les modalités précises du transfert et de la remise, les engagements de conservation pris par l’État bénéficiaire, le sort des questions scientifiques et documentaires, les conditions dans lesquelles le bien pourra ou non circuler par la suite. Autant de questions que le décret de sortie du domaine public ne tranche pas, et qu’aucune disposition ne tranche à sa place.

Cet instrument ne requiert aucune loi nouvelle. Il relève de la pratique conventionnelle entre États, immédiatement disponible. Il ne touche à aucune des instances que la loi a créées : le comité scientifique instruit, la commission nationale donne son avis, le Conseil d’État statue ; la convention, elle, se noue en aval, en dehors du champ d’intervention de ces organes dans la procédure de restitution. Elle est le prolongement naturel d’un objectif que la loi a inscrit sans l’outiller, lorsqu’elle charge le Gouvernement de favoriser une coopération renforcée (article 1er, IV) sans dire par quel moyen.

Faire vivre ce que la restitution ouvre.

Reste le dernier temps, le plus long. Une restitution n’est pas un solde de tout compte. Le jour où le bien change de propriétaire ne clôt rien : il ouvre une relation entre l’État qui a transmis et celui qui reçoit. Cette relation a ses formes, déjà pratiquées : formation des conservateurs, prêts de longue durée, expositions conjointes, restaurations partagées, recherche commune. Elle se conduit aujourd’hui au cas par cas, sans cadre qui lui assure une continuité.

Un protocole de coopération, annexé à la convention de transfert, lui donnerait cette continuité. Il fixerait, pour une durée renouvelable, les engagements réciproques des deux États sur ce que devient le bien et sur ce qu’ils entreprennent ensemble autour de lui. Comme la convention, il relève de la pratique des États et peut être mis en place sans loi nouvelle : il prolonge, dans le temps, ce que la coopération renforcée appelée par le texte (article 1er, IV) laisse à inventer.

C’est là que se mesure la portée réelle d’une restitution. Le transfert est un instant ; la loi l’a rendu sûr. Mais sa valeur politique ne tient pas à l’instant. Elle tient à ce qu’il inaugure, et à la fidélité avec laquelle les deux États le font vivre ensuite. Un bien rendu sans relation qui le porte est un geste qui s’épuise le jour où il s’accomplit.